Brev til Kulturdepartementet med forslag til endringer i momskompensasjonsordningen

Frivillighet Norges kommentarer og forslag på bakgrunn av PWCs evaluering av momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner

Publisert   | Sist oppdatert 

28.02.13

Kulturdepartementet (KUD)

Postboks 8030 Dep

0030 OSLO

Vi viser til PricewaterhouseCoopers (PWC) rapport ”Merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner” datert 10. oktober 2012, som ble offentliggjort av departementet 10. desember 2012. Frivillighet Norge har behandlet rapporten organisatorisk. Som kjent ble både Norges Idrettsforbund og Frivillighet Norge invitert til å delta i utformingen av momskompensasjons-ordningen fra og med 2009, og har hele veien uttrykt litt ulik oppfatning til utformingen av noen av enkelthetene i ordningen. Som en konsekvens av dette er resultatet av vår organisatoriske behandling at alle medlemsorganisasjonene stiller seg bak del A nedenfor, og at et overveldende flertall av våre medlemsorganisasjoner stiller seg bak del B.

A. FRIVILLIGHET NORGES OVERORDNEDE POLITISKE MÅL FOR VIDEREUTVIKLING AV MOMSKOMPENSASJONSORDNINGEN

1. Økonomisk ramme:

Frivillige organisasjoner skal få refundert all moms på varer og tjenester til den frivillige virksomheten inntil full kompensasjon av merverdiavgift er nådd.

2. Hvem skal ordningen gjelde for:

Momskompensasjonsordningen skal være reelt tilgjengelig for små og store organisasjoner. Dvs. at den må være enkel å delta i og at alle organisasjoner, uavhengig av om de er sentralledd, lokalledd eller frittstående, må ha mulighet til å få omtrent samme nivå på kompensasjonen.

Momskompensasjonsordningen skal være tilgjengelig for de samme organisasjonene som deltok i tjenestemomskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner, som ble bakt inn i gjeldende momskompensasjonsordning.

3. Frivillighetsregisteret skal ferdigstilles med alle de funksjoner som organisasjonene ble forespeilet da registeret ble lansert i 2008, og brukes som verktøy i ordningen. Det vil være det enkleste og mest kostnadseffektive både for staten og organisasjonene.

4. Momskompensasjonsordningen må være en robust og varig ordning:

Momskompensasjonsordningen må utvikles i takt med behovet for kompensasjon.

Det må lages en ordning som sørger for at ingen organisasjoner mottar mer momskompensasjon enn faktiske momsutgifter.

B. KOMMENTARER OG FORSLAG FRA FRIVILLIGHET NORGE PÅ BAKGRUNN AV PWCs EVALUERING AV MOMSKOMPENSASJONS-ORDNINGEN FOR FRIVILLIGE ORGANISASJONER

Innledning

Momskompensasjon til frivillige organisasjoner er et godt frivillighetspolitisk tiltak fordi ordningen:

  • retter seg mot alle typer frivillige organisasjoner; små og store innenfor alle kategorier som tradisjonelt regnes som del av frivilligheten i Norge.
  • stimulerer til større aktivitet i frivillig sektor.
  • oppleves som rettferdig av dem som bidrar med gaver i form av penger og tid til de frivillige organisasjonene, og av organisasjonene selv, fordi det er aktivitet som utløser kompensasjon.
  • viser seg å bli en enkel ordning å administrere både for staten og organisasjonene når den er ferdig utviklet og innarbeidet i organisasjonene.

Om evalueringen

Frivillighet Norge er glad for at Kulturdepartementet (KUD) har gjennomført en evaluering av momskompensasjonsordningen i tråd med det som var forutsetningen da ordningen ble implementert, slik at ordningen kan videreutvikles til å bli et robust verktøy for å stimulere til mer og bedre frivillighet. Det er Frivillighet Norges oppfatning at PWC har foretatt en grundig og omfattende evaluering, i tråd med departementets bestilling. Frivillighet Norge oppfatter også at det er stor grad av sammenfall mellom de erfaringsrapportene som Frivillighet Norge har sendt KUD i hhv. 2011 og 2012, og PWCs evalueringsrapport. Både Frivillighet Norge og PWC finner at:

  • mange organisasjoner oppfatter momskompensasjonsordningen som ubyråkratisk - etter at den har vært i funksjon noen år.
  • beregningsnøkkelen som brukes i forenklet modell skaper skjevhet i form av at søknadsbeløpet for mange organisasjoner, blir lavere enn organisasjonens reelle momskostnader .

Frivillighet Norge har i en gjennomgang av regnskapene i 10 sentralorganisasjoner og 30 underledd tilhørende disse, i tillegg funnet eksempler på at søknadsbeløpet for organisasjoner med stor økonomi (uavhengig av om de er sentral eller lokalledd) blir høyere enn reelle momskostnader . Eksempler på dette er også uoppfordret presentert av enkeltorganisasjoner for Frivillighet Norge og Lotteritilsynet, fordi organisasjonen har vært redd for at det er feil med modellen eller søknaden, når de får utbetalt for høy kompensasjon i forhold til reelle momsutgifter.

  • plikten til å gjøre fradrag og bruke offentlig godkjent revisor bør knyttes til størrelsen på samlede driftskostnader i organisasjonsleddet, snarere til enn om søknaden er fylt ut av et sentral- eller underledd, for å få en mest mulig rettferdig ordning.
  • det er stort behov for avklaringer på hvordan flere av bestemmelsene i momskompensasjonsforskriften skal forstås. Det gjelder
  • kravet om å dokumentere at frivillighet er en viktig del av virksomheten i §7
  • hva som menes med ”virksomhet som er organisert av det offentlige, herunder forvaltningsvirksomhet som er delegert til frivillige organisasjoner, og virksomhet som er organisert privatrettslig, men som det offentlige står bak” i §5

Disse begrepene er avgjørende for hvilke organisasjoner som er å anse som søknadsberettiget.

  • forståelsen av fradragspostene i begge søkemodeller.

Den ulike forståelsen av fradragspostene får innflytelse på størrelsen på søknadsbeløpet, og kan dermed også medvirke til uheldige skjevheter i ordningen. PWC fokuserer i sin evaluering særlig på at organisasjoner kan ”blåse opp” søknadene sine og få for høy kompensasjon, fordi reglene er uklare. Frivillighet Norge vil understreke at uklare regler om hvilke fradrag som skal gjøres også innebærer risikoen for at organisasjoner er overforsiktige og dermed får for lav kompensasjon.

  • mindre enn 1/3 av sentralleddene søker momskompensasjon på vegne av samtlige underledd. En vesentlig årsak til at sentralleddene ikke søker på vegne av alle underledd er at underleddene har liten eller ubetydelig økonomi, men også tilretteleggingen fra Lotteritilsynets og sentralorganisasjonens side er en årsak. Med bedre tilrettelegging vil flere underledd søke.
  • 30 % av sentralleddene i Frivillighet Norges erfaringsrapport tror de kunne søkt om til sammen 153 mill kr mer i momskompensasjon, hvis søkeforholdene for underleddene var optimale.
  • I PWCs spørreundersøkelse blant 178 lokalledd svarer 33 % at de ville foretrekke å søke kompensasjon på selvstendig grunnlag hvis det var en mulighet.

Selv om PWC ikke adresserer det, er det en kjennsgjerning at jo større økonomisk ramme som settes av til momskompensasjon, jo mindre blir avkortningen i organisasjonenes krav. Med høyere utbetaling reduseres risikoen for at ”vinninga går opp i spinninga” for de underleddene som har liten økonomi, og flere vil dermed antakelig søke momskompensasjon.

Kort oppsummert:

PWCs evaluering viser på linje med Frivillighet Norges erfaringer, at det er nødvendig å foreta endringer i momskompensasjonsordningen for at den skal bli en robust ordning og oppfylle de intensjoner og formål som er nedfelt i kulturministerens brev til Frivillighet Norge av 16.6. 2009 og statsbudsjettet for 2010, som lanserer ordningen. På et helt overordnet plan handler det om nødvendige endringer for at:

  1. kompensasjonen i størst mulig grad skal samsvare med hver enkelt organisasjons reelle momskostnader
  2. reglene for hvem som kan delta i ordningen må bli tydeligere

Frivillighet Norges forslag

Både PWCs evaluering og Frivillighet Norges erfaringsrapporter viser at det er store skjevheter i beregningene og utbetalingene av momskompensasjon i forenklet modell. Dette skaper en sårbarhet for momskompensasjonsordningen som det er avgjørende å fjerne. For å få en robust ordning må målet være at det skal være tydelig sammenheng mellom hver enkelt organisasjons momsutgifter og den kompensasjonen som utbetales. Målet er at organisasjonene skal få refundert momsutgiftene sine krone for krone. Frivillighet Norge har følgende forslag:

1. Organisasjoner med liten økonomi må få samme muligheter til å få refundert sine reelle momsutgifter i forenklet modell, som organisasjoner med stor økonomi. Dette gjennomføres ved at

Beregningsnøkkelen endres:

a. for å finne best egnede prosentsats må KUD foreta undersøkelser som gir et grunnlag for en drøfting med organisasjonene om best mulig løsning

b. beregningsnøkkel for organisasjonsledd med liten økonomi settes høyere enn 35 prosent

c. beregningsnøkkel for organisasjonsledd med større økonomi må settes langt høyere enn 35 prosent samtidig som det for disse innføres fradragsplikt for lønnskostnader

Beløpsgrensen for plikt til å gjøre fradrag og bruke offentlig godkjent revisor endres:

d. Beløpsgrensene for plikt til å gjøre fradrag og bruke offentlig godkjent revisor i forenklet modell, gjøres avhengig av størrelsen på driftskostnadene i organisasjonene, snarere enn av om organisasjonen er et sentralledd, lokalledd eller en enkeltstående organisasjon.

PWCs rapport viser at dagens løsning innebærer at små sentralledd og enkeltstående søkere med kostnader over 1 mill. kr. får lavere kompensasjon enn underledd med samme kostnadsnivå. Organisasjoner med flere ledd får dermed mer kompensasjon enn enkeltstående søkere. Denne forskjellsbehandlingen må fjernes.

e. På bakgrunn av det som kommer fram i PWCs evaluering mener vi beløpsgrensen bør settes på 3 mill. kr for sentralledd, underledd og enkeltstående organisasjoner. Med en slik beløpsgrense reduseres andelen momskompensasjon som ikke er underkastet revisjon fra 34 % til 26 %, samtidig som antallet organisasjoner som må bruke revisor kun øker med 329. De totale revisorkostnadene anslås å øke med 987 000 kr. Beløpsgrensen virker også rettferdig og bidrar til å redusere mulighetene for (illojale) tilpasninger i organisasjonene med sikte på økt utbetaling.

Det lages en veileder som fastslår hva som ligger i fradragspostene:

f. For å unngå at det skapes skjevheter i ordningen som følge av at organisasjonene oppfatter pålegget om å gjøre fradrag ulikt, må Lotteritilsynet lage utkast til en veileder som konkretiserer hva som ligger i fradragspostene, basert på PWC s anbefalinger. Veilederen må sendes på høring slik at organisasjonene kan kommentere den og spille inn forslag, før den blir tatt i bruk.

Frivillighet Norge vil avslutningsvis på dette punktet gjøre oppmerksom på at PWC peker på flere ulike grep som kan gjøres for å få en mer rettferdig beregning av momskompensasjonen i sin evalueringsrapport. Mye av det PWC foreslår er fanget opp i våre ulike forslag – både under dette punktet og under andre punkter i dokumentet. Frivillighet Norge vil imidlertid ikke foreslå at en knytter ulike beregningsmodeller til ulike kategorier organisasjoner, som er ett av de alternative grepene PWC peker på i rapporten sin. Vår begrunnelse for ikke å gå inn for et slikt grep er at det vil føre til kamp blant organisasjonene om å bli registrert i den kategorien som vil gi dem best uttelling, og derved til en uthuling av Frivillighetsregisteret som verktøy i frivillighetspolitikken. Det vil også få som konsekvens at momskompensasjonsordningen blir oppstykket ved at det vil foregå diskusjoner mellom de ulike organisasjonskategoriene og staten om beregningen av kompensasjon. En risikerer dermed at det i realiteten blir mange ulike ordninger, med de administrative og politiske belastningene det vil innebære.

2. For at momskompensasjonsordningen skal være reelt tilgjengelig for alle, uavhengig av størrelse, organisasjons- og kostnadsstruktur er det viktig å videreføre en to-sporet søkemodell, og å forenkle den dokumenterte modellen.

Momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner åpner for at organisasjonene kan velge å søke enten via den forenklede søkemodellen, eller den dokumenterte modellen. En viktig årsak til at et svært lavt antall søkere benytter den dokumenterte modellen er at den er mer arbeidskrevende for mange. En god del store organisasjoner med stor økonomi og administrativ kapasitet, har imidlertid regnskapsrutiner som gjør at det er like eller mindre arbeidskrevende for dem å søke dokumentert som forenklet modell. Når de velger å søke via forenklet modell er det ofte fordi de oppnår høyere kompensasjon i forenklet modell enn når de bruker dokumentert modell. Regelen om at underledd må følge samme modell som sentralleddet kan også være en årsak til at forenklet modell velges framfor dokumentert modell.

Noen organisasjoner har også en kostnadsstruktur som innebærer at de momspålagte kostnadene er vesentlig høyere enn 35 % som er utgangspunktet for den forenklede modellen. For disse gir dokumentert modell dermed langt større samsvar mellom momskostnader og momskompensasjon.

Frivillighet Norge foreslår at den dokumenterte søkemodellen forenkles i tråd med anbefalingene i PWCs evalueringsrapport:

a. Kravet om revisjon av årsregnskap av registrert eller statsautorisert revisor for sentralledd, regionalledd og enkeltstående søkere fjernes i tilfeller der disse ikke er underlagt slikt krav i annet lovverk.

b. For at søkere som bruker dokumentert modell skal likestilles med søkere som bruker forenklet modell må små organisasjoner – dvs. organisasjoner som har driftskostnader under den beløpsgrensen som settes for fradragplikt i forenklet modell – fritas for plikt til å gjøre fradrag for servering og leie av lokaler, samt innkjøp/leasing, drift og bruk av personkjøretøy jfr. momskompensasjonsforskriften § 17.

c. Muligheten for et nytt alternativ til dagens dokumenterte modell, som er knyttet tettere til det ordinære merverdiregelverket, bør vurderes i tråd med anbefalingen i PWCs evalueringsrapport. Mange av de organisasjonene som bruker dokumentert modell er allerede momsregistrert og vil oppleve det som en betydelig forenkling dersom de kan søke momskompensasjon i tilknytning til innsendingen av ordinær momsoppgave.

3. Reglene for hvem som kan delta i momskompensasjonsordningen må bli tydelige ved at følgende endringer gjennomføres:

Frivillighetsregisteret må ferdigstilles snarest og brukes som verktøy i tråd med organisasjonenes ønske og uttrykt intensjon fra regjeringen da momskompensasjonsordningen ble lansert.

a. Frivillighetsregisteret definerer hva som er en frivillig virksomhet i Norge. Offentlige (eller kommersielle) virksomheter tillates ikke å registrere seg i Frivillighetsregisteret. Det er vilkår for deltakelse i momskompensasjonsordningen at sentralleddene i organisasjonene er registrert i Frivillighetsregisteret jfr momskompensasjonsforskriften § 5 1. ledd. Frivillighet Norge forventer at kravet om at også lokalledd må registrere seg vil bli gjeninnført i forskriften, når Frivillighetsregisteret blir ferdig utviklet med mulighet for organisasjonene til å integrere medlemsregistrene sine i Frivillighetsregisteret.

b. Frivillighet Norge er enig i at nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner, fagforeninger, borettslag og partipolitiske organisasjoner ikke skal få delta i momskompensasjonsordningen, selv om de er registrert i Frivillighetsregisteret. Disse kategoriene organisasjoner er eksplisitt utelukket fra momskompensasjonsordningen i momskompensasjonsforskriften § 5 3. ledd bokstav b.

Frivillighet Norge er imidlertid uenig i at organisasjoner som står i Frivillighetsregisteret og tradisjonelt regnes som en del av frivillig sektor i Norge, og som deltok i tjenestemomskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner da den eksisterte, ikke skal få delta i momskompensasjonsordningen. KUD uttalte flere ganger i den hurtigarbeidende arbeidsgruppen i 2009, at ingen organisasjoner som hadde deltatt i tjenestemomskompensasjonsordningen skulle stenges ute fra den nye ordningen. Siden begrunnelsen for at studieforbundene og andre som deltok i tjenestemomskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner ikke får delta i momskompensasjonsordningen er Lotteritilsynets og Lotterinemndas tolkning av forskriften § 5 3. ledd bokstav a foreslår Frivillighet Norge at bestemmelsen fjernes. Vi tilrår at KUD snarere bruker samme teknikk som med hell er brukt i bokstav b; nemlig å positivt angi hvilke kategorier av frivillige organisasjoner som ikke får delta i kompensasjonsordningen, for å sørge for at uønskede organisasjoner ikke slipper inn når bokstav a fjernes.

Det må tas inn en definisjon av paraplyorganisasjon i forskriftens § 3 som lyder: Paraplyorganisasjon er en organisasjon som har frivillige organisasjoner som driver frivillig virksomhet som medlemmer.

Kravet om at organisasjoner som skal delta i momskompensasjonsordningen må dokumentere at frivillighet er en vesentlig del av virksomheten i § 7, bør fjernes.

Vår begrunnelse for dette ligger i følgende:

  • Det er tilstrekkelige mekanismer for å stenge kommersielle og offentlige aktører, samt frivillige aktører, ute fra momskompensasjonsordningen, i forskriften. Så vidt Frivillighet Norge kan se etableres det tilstrekkelig sikkerhet for at ordningen skal treffe rett i § 5 (også selv om § 5 3. ledd bokstav a fjernes), og i avgrensningen i § 7 der det slås fast at ”Kompensasjon ytes bare i den utstrekning kostnaden eller anskaffelsen skjer til bruk i den frivillige og ikke-fortjenestebaserte delen av virksomheten”. Det er vanskelig for Frivillighet Norge å se at kravet om at organisasjonen må dokumentere frivillig innsats faktisk gir ytterligere sikkerhet for forvalter av ordningen, for at ordningen treffer målgruppen.
  • Krav om registrering og telling av timer vil påføre både organisasjonene og enkeltfrivillige et betydelig byråkrati, og heve terskelen for å delta. Gjennom krav om at organisasjoner skal dokumentere frivillighet for å delta i ulike tilskuddsordninger og momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner, bidra staten til å redusere den frivillige innsatsen.

Subsidiært mener Frivillighet Norge at det må lages en veileder der det opplyses hva som regnes som frivillig innsats basert på PWCs anbefalinger. Veilederen må sendes på høring i organisasjonene før den blir tatt i bruk.

Det må lages en veileder der det opplyses hva som regnes som ”bruk” i den frivillige virksomheten (jfr. § 7) basert på PWCs anbefalinger. Veilederen må sendes på høring i organisasjonene før den blir tatt i bruk.

4. Grunnlaget for beregning av momskompensasjon må utvides

Noen typer frivillige organisasjoner har tradisjonelt hatt drift av hus/hytter/andre anlegg som en vesentlig del av sin frivillige virksomhet. Momskompensasjonsforskriften åpner for at de kan innlemme utgifter til vedlikehold av disse i søknaden om momskompensasjon. Oppføring av nytt bygg/anlegg eller påbygning og oppgradering av bygg/anlegg, er det imidlertid ikke mulig å kreve momskompensasjon for. Av denne grunn er det etablert en separat momskompensasjonsordning for idrettslag som bygger anlegg.

Frivillighet Norges holdning er at frivillige organisasjoner skal slippe momsbelastningen på alle typer innkjøp til den frivillige virksomheten. Det framstår ikke som logisk at momskompensasjonsordningen skiller mellom innkjøp av varer og tjenester knyttet til nyoppføring av bygg/anlegg, og andre typer innkjøp. Frivillighet Norge går derfor inn for at momskompensasjonsforskriften endres slik at alle frivillige organisasjoner som har drift av hus eller anlegg som en del av sin frivillige virksomhet kan få momskompensasjon knyttet til nyoppføring og påbygning/oppgradering på lik linje.

For at dette forslaget skal gjennomføres er det avgjørende med en utvidelse av kompensasjonspotten for å sikre at en utvidelse av grunnlaget for beregningen av momskompensasjonen ikke fører til økt avkortning for andre brukere av ordningen.

5. Avsluttende kommentar angående tidsfristene som benyttes i ordningen

Søknadsfrist

Dersom søknadsskjema for momskompensasjonsordningen er tilgjengelig fra et tidlig tidspunkt på året, dvs. senest på ettervinteren hvert år, opplyser Frivillighet Norges medlemsorganisasjoner at det er uproblematisk at søknadsfristen settes til 1. september.

Utbetalingsfrist

Frivillighet Norges medlemsorganisasjoner ber om at KUD vurderer muligheten for at organisasjoner kan få utbetalt momskompensasjonen på et tidligere tidspunkt, evt. to ganger årlig. Begrunnelsen for forslaget er at dagens system innebærer at momskostnader som påløper i januar et år først kompenseres medio desember påfølgende kalenderår. Særlig for organisasjoner med store momskostnader ville det bety mye å få tilbakebetalt momsen på et tidligere tidspunkt.

Med venlig hilsen

Birgitte Brekke

Generalsekretær