Høringssvar til forslag til endringer i momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner

Innledning

Frivillighet Norge er et interessepolitisk samarbeidsforum for frivillige organisasjoner med over 300 medlemmer som har cirka 50 000 lokale lag og foreninger over hele landet. Dette høringssvaret er organisatorisk behandlet i Frivillighet Norge. Til orientering har Norges Idrettsforbund meldt fra om at de ikke har hatt kapasitet til å delta i den interne behandlingen på grunn av at den foregikk parallelt med OL.

Momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner er en investering som gir samfunnet skyhøy avkastning. Statistisk sentralbyrås (SSB) satellittregnskap viser at verdiskapingen i frivillig sektor er på nesten 130 milliarder kr. En samlet norsk frivillighet er enig i at momskompensasjonsordningen er et svært viktig tiltak for å styrke frivillig sektor.

Ordningen har blitt en stor suksess, selv om den fortsatt har forbedringspotensial. Frivillighet Norge er positive til at Kulturdepartementet har tatt initiativ til å gjøre forbedringer i ordningen. Vårt overordnede mål er fullfinansiering og rettighetsfesting av momskompensasjonsordningen. Utover å sørge for at bevilgningene over statsbudsjettet er tilstrekkelige til å fullfinansiere ordningen er det viktig at ordningen er så enkel og treffsikker som mulig.

Overordnet om forslaget

Kulturdepartementet skriver innledningsvis at forslaget til endringer er ment å gjøre ordningen mer treffsikker, enklere og sikre at midlene kommer frivillige lag og foreninger med frivillig aktivitet til gode. Frivillighet Norge er enige med Kulturdepartementet i at denne videreutviklingen av ordningen er ønskelig. Vi har imidlertid noen kommentarer til Kulturdepartementets innledning.

Kulturdepartementet skriver at «[e]valueringen fra 2012 viste samtidig til at det var visse skjevheter i fordelingen til små og store organisasjoner». Bakgrunnen for Frivillighet Norges ønske om å gjøre justeringer i ordningen skyldes ikke at vi vil at enten små eller store organisasjoner skal favoriseres. Vårt krav har vært at momskompensasjonsordningen i så stor grad som mulig, i en enkel og tilgjengelig ordning, skal kompensere organisasjonenes momsutgifter. Da Deloitte dokumenterte at det er en systematisk skjevhet i kompensasjonen så Frivillighet Norge et behov for å gjøre endringer.

Kulturdepartementet skriver videre at «[d]eler av frivillig sektor ønsker en tettere kobling mellom faktiske merverdiavgiftskostnader og kompensasjon». På Frivillighet Norges årsmøte i 2016 ble følgende formulering enstemmig vedtatt: «Ordningen må gjøres robust og rettferdig gjennom et forenklet, forutsigbart og entydig regelverk, og en mekanisme som hindrer at noen organisasjoner får mer i momskompensasjon enn de har i momsutgifter». Vi stiller oss derfor undrende til hvorfor Kulturdepartementet velger å skrive at kun «deler» av frivillig sektor ønsker en tettere kobling mellom faktiske merverdiavgiftskostnader og kompensasjon.

Innføringsdato

Kulturdepartementet foreslår at endringen skal tre i kraft i løpet av 2018. I og med at organisasjonene allerede har ført sine regnskap for 2017 og budsjettert med momskompensasjon for 2018 etter tidligere beregningsmodell foreslår Frivillighet Norge at endringene ikke gjøres gjeldene før i 2019. Ifølge Kulturdepartementets estimater vil det totale, godkjent søknadsbeløpet øke, noe som vil øke avkortningen på bevilgningen over statsbudsjettet for 2018, hvis endringene gjøres gjeldene i 2018 uten at det tilføres ekstra midler i revidert nasjonalbudsjett. Dette taler også for å utsette innføringen til 2019.

Ad 2.1. Endringer i beregningsgrunnlaget for forenklet modell

Kulturdepartementet foreslår å endre dagens modell der søknadsbeløp er på 7 prosent av søknadsgrunnlaget til en modell der søknadsbeløpet er på 8 prosent av søknadsgrunnlaget opp til 5 millioner i søknadsbeløp og 6 prosent av søknadsgrunnlaget over 5 millioner per organisasjonsledd. Konsekvensen er at alle organisasjonsledd med et søknadsgrunnlag på under 10 millioner vil få et høyere søknadsbeløp enn i dag. De med et søknadsgrunnlag på 10 millioner vil få det samme søknadsbeløpet som i dagens modell, og de organisasjonsleddene med et høyere søknadsbeløp enn 10 millioner kroner vil få et lavere søknadsbeløp enn i dag.

Frivillighet Norge er positive til endringen som foreslås fordi ordningen forblir enkel å søke på samtidig som den blir mer treffsikker fordi kompensasjonen kommer nærmere organisasjonenes reelle momskostnader. Frivillighet Norge mener imidlertid at ytterligere justeringer er nødvendig for å unngå at enkelte store organisasjoner kommer vesentlig dårligere ut.

Selv om gjennomsnittlige, reelle momsutgifter er lavere i de øverste segmentene finnes det enkeltorganisasjoner i de øvre segmentene som har høyere momsutgifter. Når avkortningen kommer i tillegg, betyr det at de får et lavere godkjent søknadsbeløp enn det de har i reelle momsutgifter, og at dette søknadsbeløpet ikke kompenseres fullt ut. Disse organisasjonene kommer særlig dårlig ut av den foreslåtte endringen og bør ha et reelt alternativ til forenklet modell. Derfor mener Frivillighet Norge at:

1. Kravet om at alle organisasjonsledd i samme organisasjon skal søke etter samme modell må endres. Dette gjør det mulig for store organisasjonsledd med høy andel momsutgifter å bytte modell uten at det tvinger alle de små organisasjonsleddene i samme organisasjon over på dokumentert modell.

2. Det må enten åpnes opp for at organisasjonsledd kan velge å få refundert all momsen sin gjennom det ordinære momssystemet med nullsats på utgående moms, eller så må det gjøres betydelige forbedringer i dokumentert modell slik Frivillighet Norge tidligere har foreslått.

3. Momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner må fullfinansieres og rettighetsfestes slik at ordningen blir mer treffsikker i å kompensere organisasjonens reelle momsutgifter. Regjeringen må følge opp Stortingets vedtak fra juni 2017 og komme tilbake til Stortinget med forslag om en konkret opptrappingsplan. Det er viktig at også utgifter til frivillighetsbygg, i betydningen organisasjonseide bygg til bruk i den frivillige virksomheten, kompenseres. Dette bør skje gjennom en egen kompensasjonsordning.

Ad 2.2. Pliktig registrering i Frivillighetsregisteret

Kulturdepartementet foreslår i høringsnotatet å kreve pliktig registrering i Frivillighetsregisteret av alle organisasjonsledd som mottar momskompensasjon. De skriver videre at «[p]å sikt vil innføring av pliktig registrering kunne bidra til økt gjenbruk av data og ytterligere forenklinger i søknadsprosessen». Frivillighet Norge er positive til forslaget og mener potensialet for forenklinger og gjenbruk av data er stort. Dette fordrer imidlertid at regjeringen ferdigstiller Frivillighetsregisteret med tredjesifferkategorier og sørger for at hele staten tar Frivillighetsregisteret i bruk. Dersom vi skjeler til statens økonomiske samhandling med enkeltpersoner har man samlet all informasjon i den elektroniske skattemeldingen. På tilsvarende måte bør Frivillighetsregisteret videreutvikles slik at all økonomisk samhandling mellom staten og frivillige organisasjoner skjer gjennom Frivillighetsregisteret. På den måten vil eksempelvis organisasjonene slippe å rapportere regnskapstall til en rekke ulike støtteforvaltere, disse kan i stedet hente ut tallene fra Frivillighetsregisteret. Regjeringen skriver i Jeløyaerklæringen at de skal gjennomføre en forenklingsreform for frivilligheten. Dette er et godt sted å starte.

Siden momskompensasjonsordningen ble opprettet har det hele tiden vært meningen at det skulle være pliktig registrering i Frivillighetsregisteret for å delta i ordningen. Dette var også et ønske fra Frivillighet Norge. Dette kravet ble imidlertid utsatt på grunn av manglende funksjonalitet og høy terskel for å registrere seg. Nå er det over 40 000 organisasjonsledd som er registrert i Frivillighetsregisteret, det har blitt gratis å registrere seg og årsavgiften har blitt fjernet. Terskelen for å registrere seg er derfor etter Frivillighet Norges syn lav nok til at registrering kan gjøres obligatorisk for mottakere av momskompensasjon.

Ad 2.3.1.-2.3.4 Grenser for revisorrapport og fradrag

Kulturdepartementet forslår

· «å forenkle regelverket ved at det settes en felles grense på 5 mill. kroner for når søker, underledd og aksjeselskap må få utarbeidet revisorrapport, benytte registrert eller statsautorisert revisor til revisjon av regnskap og gjøre fradrag etter dagens § 11.»

· «at kravet til revisorrapport for både forenklet og dokumentert modell skal gjelde søkere der driftskostnadene for sentralleddet, underleddene og aksjeselskapene i den samlede søknaden er på 5 mill. kroner eller mer.»

· «at krav til revisorrapport for søker, underledd og aksjeselskap som søker etter dokumentert modell skal økes fra 3 til 5 mill.»

· «at også enkeltstående søkere, sentralledd, underledd og aksjeselskap som søker etter dokumentert modell kan bruke valgt revisor til revisjon av regnskapet dersom de har mindre enn 5 mill. kroner i totale driftskostnader.»

· kravet om revisorrapport gjelder først når totale driftskostnader overstiger 5. mill. kroner to år på rad.

Frivillighet Norge støtter alle forslagene til endringer fordi de gjør ordningen mindre byråkratisk for de små organisasjonene.

Ad 2.3.5. Senke minstegrense for søknadsgrunnlag man kan søke momskompensasjon om

Kulturdepartementet foreslår «å redusere minstegrensen i forenklet modell fra 200 000 kroner i søknadsgrunnlag til 100 000 kroner og i dokumentert modell fra 14 000 kroner i søknadsberettigede merverdiavgiftskostnader til 7 000 kroner.»

Frivillighet Norge støtter dette endringsforslaget fordi det gjør ordningen mulig å delta i for mindre organisasjoner.

Ad 2.4.8. Utleie i egen organisasjon

Kulturdepartementet skriver: «For å unngå dobbeltkompensasjon foreslår departementet å fjerne unntaket om at kostnader til utleie internt i organisasjonen gis kompensasjon.»

Frivillighet Norge støtter forslaget fordi det ikke er meningen at organisasjonenes momsutgifter skal kompenseres to ganger.

Ad 2.4.2. Privatøkonomiske interesser

Kulturdepartementet foreslår å tydeliggjøre regelverket i tråd med dagens praksis. Frivillighet Norge deler Kulturdepartementets oppfatning om at momskompensasjonsordningen ikke skal komme privatøkonomiske interesser eller virksomhet av privat karakter til gode. Det styrker oppslutningen om ordningen at man sikrer at momskompensasjonen går til frivillig aktivitet og ikke til privatøkonomiske interesser. «Privatøkonomiske interesser» er imidlertid ikke et entydig begrep og overlater mye til forvalterens skjønn. Kulturdepartementet må tydeliggjøre hva som menes med begrepet i veiledningen til søknad om momskompensasjon i et språk som forstås på lokallagsnivå.

Det er også viktig at tydeliggjøringen ikke innebærer et skjerpet regelverk slik at de som rettmessig har krav på momskompensasjon faller utenfor. Vi har sett eksempler på at korps som finansierer korpsturer med en viss egenandel har fått avslag på momskompensasjon, selv om det å reise på korpstur for å delta på korpsstevner er en del av organisasjonens formål og kjerneaktivitet. Regelverket må utformes slik at organisasjonene har frihet til å finansiere aktivitetene sine på den måten de selv mener er best egnet. Hvorvidt eksempelvis en korpstur finansieres ved hjelp av egenandel, medlemskontingent eller loddsalg burde være irrelevant i vurderingen av retten til kompensasjon. Dersom en organisasjon skal ekskluderes fra ordningen må det begrunnes i at organisasjonens formål eller aktivitet ansees for å fremme privatøkonomiske interesser, ikke måten formålet eller aktiviteten finansieres på.

Frivillighet Norge ber videre Kulturdepartementet om at forvalter legger til rette for at «private kostnader» kan trekkes fra i søknaden på en enkel måte gjennom god veiledning.

Ad 2.4.4. Lukkede organisasjoner

Kulturdepartementet foreslår å utelukke såkalte lukkede organisasjoner fra momskompensasjonsordningen. Kulturdepartementet skriver: «lukkede organisasjoner defineres her som organisasjoner som ikke er åpne for allmennheten hvor dette ellers hadde vært naturlig. Slike organisasjoner kjennetegnesved at nye medlemmer må anbefales eller inviteres av eksisterende medlemmer og eventuelt at nye medlemmer må kunne vise til visse kvalifikasjoner som godt omdømme ol.»

Kulturdepartementet angir ingen begrunnelse for at disse organisasjonene skal utelukkes fra ordningen annet enn at de foreslås utelatt i forslag til nytt regelverk for fordeling av Norsk Tippings overskudd for samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. Dette er i seg selv ingen begrunnelse. Kulturdepartementet skriver i tilknytning til dette punktet at formålet med ordningen er å fremme frivillig aktivitet. Men det er ingen nødvendig motsetning mellom det å være en lukket organisasjon slik det defineres over, og det å drive med frivillig aktivitet. Frivillighet Norge stiller derfor spørsmål ved om dette forslaget er godt nok begrunnet.

I utredningen Fordeling av Norsk Tippings overskudd øremerket humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner som Oxford Research gjennomførte å vegne av Kulturdepartementet i 2013, som utgjør bakteppet for eksklusjonen av lukkede organisasjoner fra tippemiddeloverskuddet, skilles det på side 36 mellom:

1. egenorienterte organisasjoner som har som mål å fremme medlemmenes egeninteresse, ofte knyttet til materielle og økonomiske forhold

2. andreorienterte organisasjoner som produserer tjenester eller goder for utenforstående, enten det er en bestemt sosial gruppe som funksjonshemmede, eller det er samfunnet mer generelt. Slike andreorienterte organisasjoner er viktig for å skape oppmerksomhet og foreslå løsninger på «problemer» som oppfattes som et samfunnsmessig anliggende. Det kan f.eks. være reduksjon av fattigdom, sikring av generelle politiske rettigheter eller oppreisning til en undertrykt gruppe. Dermed kan medlemmene også være i målgruppa for aktiviteten, så lenge formålet blir oppfattet som noe som angår oss alle og ikke som snever egeninteresse.

3. aktivitetsorienterte organisasjoner der samvær og underholdning er viktig, og hvor verken samfunnet generelt eller egne økonomiske eller materielle interesser er det primære mål.

Det er mulig for en såkalt lukket organisasjon å passe inn i alle de tre overnevnte kategoriene. De kan være egenorienterte, andreorienterte, aktivitetsorienterte eller en kombinasjon. Hvis målet til Kulturdepartementet er å sørge for at momskompensasjon kun går til organisasjoner som driver med frivillighet, slik et flertall på Stortinget vedtok før sommeren, bør det benyttes andre avgrensningskriterier enn lukkethet.

På prinsipielt grunnlag mener Frivillighet Norge staten bør være varsom med å indirekte presse frivillige organisasjoner inn bestemte organisasjonsformer gjennom innretningen på statlige kompensasjons- og støtteordninger. Så lenge departementet ikke kan begrunne forslaget bedre kan ikke Frivillighet Norge stille seg bak denne endringen. Organisasjonene som søker om momskompensasjon må selvsagt være åpne om sin egen økonomi og aktivitet i søknaden om momskompensasjon. Hvis ikke kan de ikke forvente å motta kompensasjon. Dette er imidlertid en annen form for åpenhet enn den Kulturdepartementet etterlyser i høringsnotatet.

Dersom Kulturdepartementet likevel velger å gå videre med forslaget ber Frivillighet Norge om at det må tolkes svært restriktivt. Et orkester med opptakskrav kan oppfattes som en lukket organisasjon. Det samme gjelder innvandrerorganisasjoner hvor medlemskap kun er åpent for personer med tilknytning til et bestemt land. Også skytterlag, der det er vanlig å kreve at medlemmene må ha tillatelse til å bære våpen, kan oppfattes som lukkede organisasjoner, avhengig av hvilken definisjon som legges til grunn. Vi har ikke inntrykk av at Kulturdepartementet ønsker å ekskludere disse organisasjonene fra ordningen. Derfor er det spesielt viktig at en eventuell forskriftsendring blir formulert slik at dette ikke skjer.

Ad 2.4.3. Aksjeselskap

Kulturdepartementet ønsker å unngå at den samme frivillige innsatsen i eierorganisasjonen blir gjenbrukt i aksjeselskapet. De foreslår derfor at heleide aksjeselskap skal få et selvstendig krav om frivillig innsats for å kunne søke om momskompensasjon. Frivillighet Norge mener dette skaper et unødvendig komplisert system, med insentiver til ikke å organisere sider av driften i aksjeselskap selv om dette skulle være den mest hensiktsmessige organisasjonsformen. Frivillighet Norge foreslår i stedet at heleide selskaper blir å betrakte som en integrert del av den samlede virksomheten i den frivillige organisasjonen, og at dette hjemles i forskriften. Det må imidlertid avgrenses til aksjeselskap som bidrar til å realisere organisasjonenes egen aktivitet.

Ad 2.4.6. Paraplyorganisasjoner og krav om frivillig innsats

Kulturdepartementet skriver at «Dersom frivillig innsats ikke er en viktig del av virksomheten i selve paraplyorganisasjonen, kan forvalter legge vekt på antall medlemsorganisasjoner og den samlede virksomheten hos disse.». Frivillighet Norge er positive til å tydeliggjøre dette i forskriften slik Kulturdepartementet foreslår.

I definisjonen av paraplyorganisasjon i forslaget til forskrift står det at paraplyorganisasjoner ikke har underledd. Det er viktig for Frivillighet Norge å presisere at dette ikke gjelder alle paraplyorganisasjoner. Eksempelvis har Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon både underledd og egen frivillig aktivitet, i tillegg til at de har medlemsorganisasjoner med egen frivillig aktivitet.

Momskompensasjon til Den norske kirke

Den norske kirke mottar momskompensasjon gjennom momskompensasjonsordningen for kommunene. På grunn av skillet mellom stat og kirke skal de flyttes ut av denne ordningen. I høringsforslaget til ny lov om tros- og livssynssamfunn omtaler Kulturdepartementet dette, men konkluderer ikke med hva som skal bli den nye ordningen. Frivillighet Norge mener at Den norske kirke, den dagen den virkelig blir skilt fra staten og etableres som en reell, frivillig virksomhet, bør inkluderes i momskompensasjonsordningen på linje med de øvrige frivillige organisasjoner.

Studieforbund

Kulturdepartementet skriver at «Etter forvaltningspraksis mottar ikke studieforbund kompensasjon. For å unngå uklarheter på dette punkt, innlemmes studieforbund i forskriftstekst.» Det har aldri blitt gitt noe svar på hvorfor studieforbundene har blitt ekskludert fra ordningen. Da momskompensasjonsordningen ble innført ble det sagt at de som var med i tjenestekompensasjonsordningen også skulle ha rett på momskompensasjon. Studieforbundene mottok tjenestemomskompensasjon i den gamle ordningen og burde være omfattet av den ordinære momskompensasjonsordningen. I sin begrunnelse benytter Kulturdepartementet sirkelargumentasjon i den forstand at en ubegrunnet forvaltningspraksis brukes som argument for å ekskludere studieforbundene fra ordningen.

Studieforbund fyller en funksjon som paraplyorganisasjoner for sine medlemsorganisasjoner, i tråd med utkastet til ny forskrift hvor Kulturdepartementet definerer en paraplyorganisasjon som en «organisasjon som er paraply for organisasjoner med egen selvstendig virksomhet og medlemmer/givere, og hvor disse organisasjonene selv kan søke dersom de fyller vilkårene».

Frivillighet Norge er imot forslaget om å presisere at studieforbund ikke kan få momskompensasjon og mener heller at Kulturdepartementet burde tydeliggjøre at studieforbund som bidrar til frivillig aktivitet, og ellers tilfredsstiller kriteriene i ordningen, skal ha rett på momskompensasjon slik det ble lovt da ordningen ble innført.

Momskompensasjon for frivillighetsbygg

I den ordinære momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner kompenseres ikke kostnader til investeringer i nyoppføring og oppgradering av organisasjonenes bygg. Idretten har en egen ordning for spillemiddelgodkjente idrettsanlegg. Frivillighet Norge har flere ganger spilt inn behovet for en egen momskompensasjonsordning for frivillighetsbygg, i betydningen organisasjonseide bygg til bruk i den frivillige virksomheten. Når Kulturdepartementet nå går igjennom momskompensasjonsordningen vil Frivillighet Norge benytte muligheten til å påpeke at det fremstår som vilkårlig at disse kostnadene ikke kompenseres og at det fortsatt er et stort behov for at det opprettes en egen ordning med en egen ramme for dette. Egnede lokaler til frivillig aktivitet er en viktig sak for frivilligheten over hele landet. Når Frivillighet Norge kartlegger lokal frivillighet på oppdrag fra kommuner er dette en tilbakemelding som svært mange organisasjoner kommer med. Derfor har også Frivillighet Norge spilt inn dette til arbeidet med Stortingsmeldingen om frivillighet.

Avslutning

Frivillighet Norge vil understreke at vi støtter regjeringens forenklingsarbeid og arbeidet med å forbedre momskompensasjonsordningen, og stiller gjerne på møte med departementet for å utdype våre innspill.